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全国检察机关首批检察改革典型案例

【发布部门】最高人民检察院【发布日期】2021.01.04【实施日期】2021.01.04【效力级别】司法解释性质文件

各级人民检察院:

为深入贯彻落实中央有关改革部署和中央全面依法治国工作会议、政法领域全面深化改革推进会精神,为各地推进检察改革提供可资借鉴的样本,最高人民检察院以“推进执法司法制约监督机制建设”为主题,选编了7件检察改革典型案例,集中反映各地检察机关在强化法律监督职能、健全内部制约监督制度机制等方面的经验做法。现印发给你们,供参考借鉴。

最高人民检察院

2021年1月4日

案例1 黑龙江省人民检察院建立民事诉讼监督案件正卷副卷一并调阅制度强化审判执行检察监督

【关键词】

民事诉讼监督 正副卷一并调阅 深层次违法监督

【改革情况】

检察机关依法开展民事诉讼监督,一并调阅人民法院民事诉讼监督案件正、副卷,有利于提高民事诉讼监督的精准度,维护司法公正和权威。2019年7月,中央政法委在政法领域全面深化改革推进会上提出:“加强对民事审判案件的检察监督制度机制建设,探索正卷副卷一并调阅制度。”黑龙江省检察机关积极落实中央政法委部署,在全省实现了一并调阅法院民事审判卷宗、民事执行卷宗的正卷、副卷,这对于落实检察机关民事诉讼案件精准监督具有重要意义。

一、统筹稳步推进,争取认同支持,实现三级院统一建立正卷、副卷一并调阅制度

政法领域全面深化改革推进会召开后,黑龙江省检察院立即行动,主动争取省委政法委的领导和支持,配合省委政法委将“探索正卷、副卷一并调阅制度”列入全省政法领域全面深化改革重点任务,并作为2019年全省政法领域全面深化改革督察工作内容。黑龙江省检察院指导市、县两级检察院与同级法院沟通协调,增进改革共识,黑龙江省三级法院高度重视、积极支持。2019年8月,齐齐哈尔市两级检察院率先实现与同级法院会签民事诉讼监督案件正卷、副卷一并调阅工作文件。随后,哈尔滨、七台河、绥化、大兴安岭等多个市(分)院、基层院分别与同级法院会签了工作文件。在此基础上,黑龙江省检察院总结全省各地正卷、副卷一并调阅制度成果经验,于2019年底启动三级院正卷、副卷一并调阅制度文件的起草、会签工作。经与省高级法院充分协商、深入交换意见,2020年6月17日,省检法两院召开联席会议,正式会签《关于调阅民事诉讼卷宗有关事项的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》),在全省各级检察院、各级人民法院施行。

二、紧贴办案需要,明确时限要求,保障正副卷一并调阅制度严格执行

《规定(试行)》是全国首个适用于全省各级检察院可以一并调阅全省各级法院民事审判卷宗、民事执行卷宗正卷、副卷的会签文件,从根本上解决了下级检察院调阅上级法院卷宗、检察院跨市(地)、县(区)调阅法院卷宗的难题,为精准办理民事审判监督、民事执行监督案件提供了有力保障。一是明确一并调阅正卷、副卷的条件和范围。检察机关确因办理民事审判监督、民事执行监督办案需要或者办理法官涉嫌犯罪且已经立案的案件等,可以一并调阅法院审判卷宗、执行卷宗的正卷与副卷。对于法院正在办理的审判、执行案件,可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料。对案件已办结尚未归档的卷宗,检察机关需要调阅的,法院案件办理部门应当立即组织归档,然后由法院档案管理部门办理调阅手续。二是明确调阅正卷、副卷的程序。检察机关调阅卷宗,需出具加盖检察院院印的调卷函,由专人办理。调阅副卷需经检察机关院级领导批准,法院院级领导审批同意。三是明确调阅正卷、副卷的期限要求。法院收到检察机关调卷函后,一般应当在五日内提供卷宗。因特殊情况不能按时提供的,应当说明理由,在特殊情况消除后及时提供。检察机关调阅法院诉讼卷宗应当在三个月内归还。确因工作需要继续使用的,应当重新办理调阅手续,连续调阅期限一般不超过六个月。

三、严格使用保管,落实保密责任,确保被调阅卷宗和内容安全

为确保法院卷宗在检察环节得到正确使用、妥善保管,特别是保证法院副卷卷宗和审判秘密绝对安全,《规定(试行)》对卷宗的知悉人员范围、保管保密责任等作出具体、明确的规定,同时,省检察院还专门对全省各级检察院调阅法院副卷提出了更为严格的要求。一是严格控制调阅副卷材料和知悉人员范围。确有调阅法院副卷必要的,必须严格履行相关手续。知悉人员仅限于案件承办人员、审批人员、参加讨论案件的人员、档案人员。其他人员因工作需要知悉的,应当经过检察机关院级领导批准。二是严格卷宗使用和保管。检察机关不得将调阅的正卷、副卷转借他人或者其他单位使用。如有关单位、当事人和委托诉讼代理人等依照规定需要查阅、复制、拷贝、摘录人民法院正卷内容的,应当依照民事诉讼法及法院、检察院关于诉讼档案管理的相关规定办理。严格按照“谁批准谁负责,谁使用谁负责”原则建立卷宗保管责任机制,对调阅法院副卷及查阅副卷所形成的材料,按照国家秘密管理。三是严格落实保密责任。检察机关所有知悉副卷材料的人员都要承担保密责任,不得违反保密规定泄露副卷材料。对于违反保密规定,泄露审判、检察秘密的,或者篡改、损毁、丢失卷宗材料的,依法依纪追究相关人员责任。

【典型意义】

建立民事行政诉讼监督正卷、副卷一并调阅制度,目的在于加强检察监督的广度、深度和精准度,维护司法权威。“两高”对这项工作已经原则上达成一致,但实践操作中还存在障碍。黑龙江省检察院先行先试,率先会签规范性文件,对破除实践运行中一些协同障碍等,探索出一些较好的做法,对各级检察机关推进这项工作具有较强的借鉴作用。

案例2 河南省人民检察院全面推行“河长+检察长”制

【关键词】

河长+检察长 生态治理 法律监督

【改革情况】

保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2018年底以来,河南省检察院与黄河水利委员会、省河长办倡议发起,统筹协调组织开展了沿黄九省区“携手清四乱、保护母亲河”专项行动。行动中,河南省检察院与省河长办通力协作,同向发力,一批难度较大、社会关注度较高的黄河流域“乱占、乱采、乱堆、乱建”等突出问题得到有效解决。同时在黄河流域九省区,首倡并推动建立了以检察机关与行政机关河湖治理协作联动为主要内容的“河长+检察长”制,为破解黄河生态治理难题贡献了“检察智慧”。

一、主动担当,协调推动沿黄九省区开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动。2018年底,河南省检察院把握水利部开展河湖“四乱”问题专项整治行动的契机,主动与黄河水利委员会、省河长办沟通对接,倡议沿黄九省区检察机关、河长办联合开展“携手清四乱、保护母亲河”专项行动,得到最高人民检察院、水利部和河南省委省政府的大力支持。最高人民检察院、水利部决定共同开展专项行动,成立由张雪樵副检察长、魏山忠副部长任组长的专项行动领导小组,并将办公室设在河南省检察院和黄河水利委员会,具体承担专项行动日常协调组织工作。河南省检察院根据职责分工,积极开展工作。一是组织专项行动启动仪式。邀请九省区检察院、河长办主要负责人于2018年12月7日在郑州举行专项行动启动仪式,并发表了《郑州宣言》。二是在整个专项行动中,协助领导机关起草各种工作方案,牵头召开九省区推进会,组织九省区协同推动专项行动有力有效开展。三是与黄河水利委员会组织人员赴九省区进行实地调研督导,确保专项行动取得实效。四是及时总结推广工作经验,协助最高人民检察院、水利部召开专项行动新闻发布会,河南省检察院作为九省区检察机关唯一受邀单位介绍情况。经过九省区共同努力,黄河流域生态面貌得到初步改善。2019年10月,中央电视台《焦点访谈》栏目以《协同治理保护黄河》为题,对专项行动予以报道。

二、强化办案,推动解决了一批危害黄河流域生态环境的“老大难”问题。在协调推动九省区专项行动的同时,河南省检察院指导全省市、县区检察机关,注重立足河南,强化办案,全面发挥刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能,以扎实成效助力黄河流域生态保护和高质量发展。一是发挥刑事检察职能作用。一方面依法严厉打击破坏黄河流域环境资源犯罪,另一方面对公安机关和行政执法机关依法开展刑事立案监督,防止发生有罪不究和以罚代刑等问题。2019年以来,全省黄河流域检察机关共批准逮捕破坏环境资源犯罪277件402人,提起公诉723件1225人,监督公安机关立案34件41人。二是强化公益诉讼检察职能。对负有河湖监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使黄河流域生态环境受到侵害的,依法发出检察建议,督促行政机关履职尽责。2019年以来,全省检察机关共受理黄河流域公益诉讼问题线索886件,立案502件。其中,检察机关自行摸排问题线索417件,立案371件。三是始终坚持效果导向。对检察建议落实情况进行件件“回头看”,紧盯有无表面整改虚假整改、有无整改不到位、有无问题反弹等问题,助推问题彻底整治到位。通过与相关行政机关、司法机关的携手努力,一批历时已久、难度较大、社会关注的破坏黄河生态“老大难”问题得以解决。三门峡市某公司在黄河湿地国家级自然保护区违法修建鱼塘、楼房,占地达1400余亩。当地政府及相关监管单位发出整改通知书、处罚决定书等十余次,该公司没有作出有效整改。检察机关主动当好党委政府的法治助手,一方面督促行政机关依法全面充分履职,另一方面多次走访企业,释法说理,协助相关单位解决企业合理诉求。最终,该公司消除抵触情绪,与当地政府共同拆除违建鱼塘79个、违建楼房3000余平方米。本案的成功办理,带动了周边30多个违建鱼塘拆除整改,共恢复湿地1700多亩,黄河湿地国家级自然保护区生态功能逐步恢复,周边水域又成为白天鹅回归越冬的栖息地。

三、协同治理,为探索构建“河长+检察长”依法治河新模式贡献检察智慧。在积极参与黄河流域生态保护与治理工作中,河南检察机关始终坚持“当好党委政府的法治助手”这一定位,准确把握行政执法与检察监督的最佳结合点,充分发挥河长、检察长各自职能优势,加强与黄河水利委员会、省河长办及河长制相关成员单位的沟通协作,在实践中探索形成了以建立协作联动机制、实现行政执法与检察监督有效衔接为主要内容的“河长+检察长”依法治河新模式。一是与省河长办协同建立常态长效机制。在黄河流域九省区率先派驻省河长办检察联络员,通过开展业务交流,健全公益诉讼联席会议、执法信息共享和案件线索移交等制度。2019年,省河长办先后分三批向省检察院移交的266件黄河“四乱”问题线索,现已基本整治到位。2020年又分三批移交203件问题线索,目前正在积极有序办理中。建立“共建清单、迅速交办、联合整改、共同验收”办案协作机制,实行线索共查、联合督查、专项检查,及时研究解决突出问题和困难,推动问题整改到位。二是与河长制成员单位协同开展专项行动。先后与住建部门协同开展城市黑臭水体监督活动,与生态环境部门协同开展饮用水水源地环境保护监督活动,与自然资源部门协同开展露天矿山、绿色矿山、废弃矿山“三山”整治攻坚行动,不断增强执法、司法合力。三是与司法机关深入协作。在与黄委会、政府有关部门充分沟通、认真研究的基础上,与省高法、省公安厅会签文件,建立黄河流域环境资源跨区划案件集中管辖机制,将黄河流域河南段环境资源类刑事案件和公益诉讼起诉案件,集中移送铁路运输法院、检察院管辖,共同做好黄河流域河南段环境资源司法保护工作。

四、深化改革,在全省全面推行“河长+检察长”制。“河长+检察长”依法治河新模式运行成效得到社会广泛关注,最高人民检察院、水利部和河南省委、省人大、省政府给予充分肯定,中央电视台等多家主流新闻媒体予以正面报道。河南省委书记王国生在省委全会等多次会议上给予肯定;省人大常委会将其写入《关于加强检察公益诉讼工作的决定》,以地方立法形式予以明确。为了发挥“河长+检察长”制更大作用,河南省委全面深化改革委员会决定将在全省全面推行“河长+检察长”制纳入2020年度重大改革事项清单,由省委常委、政法委书记领衔推进。河南省委改革办、省检察院、省河长办共同起草《河南省全面推行“河长+检察长”制改革方案》,经9月召开的省委全面深化改革委员会审议通过并印发实施。同时,河南省委改革办、省河长办、省检察院在省政府新闻办联合举行全面推行“河长+检察长”制新闻发布会,省检察院通报河南检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作情况,并同步发布八件黄河流域公益诉讼典型案例。

【典型意义】

“河长+检察长”制是河南省检察院和省河长办落实习近平总书记重要讲话精神、服务保障黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略探索形成的一项制度创新。在河南全省全面推行“河长+检察长”制,对推动全省生态环境综合治理、服务经济社会发展大局,起到了积极作用。检察长立足“当好党委政府法治助手”的工作定位,以建立检察机关与河长办及相关行政机关系列协作联动机制、实现行政执法与检察监督有效衔接为主要内容,探索构建协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理新机制,发挥检察职能、协助总河长及河长破解河湖治理难题,为检察机关助推河湖生态保护,服务经济社会高质量发展提供了一个新的路径。

案例3 山东省东营市人民检察院创建“三位一体”制度体系打造非羁押诉讼新模式

【关键词】

非羁押诉讼模式三位一体认罪认罚从宽制度

【改革情况】

长期以来,我国刑事诉讼案件审前羁押率偏高,羁押时间较长,羁押后被判轻刑、缓刑率较高等问题较为突出。山东省东营市检察机关创建以羁押必要性全流程审查、非羁押诉讼全方位保障、全社会支持为主要内容的“三位一体”非羁押诉讼模式,将降低审前羁押的制度和举措贯穿刑事诉讼全过程,将非羁押诉讼社会协作模式纳入基层社会治理体系,形成“案件办理+司法协作+社会参与”的中国特色非羁押诉讼制度实践样本。

一、构建羁押必要性全流程审查机制,让不该羁押、不必羁押的犯罪嫌疑人免受“牢狱之苦”

(一)建立捕前分流过滤机制,从源头上减少羁押。由检察机关和公安机关共建提请逮捕协商工作机制,出台《关于办理轻微刑事案件有关问题的意见》,明确非羁押诉讼案件的适用标准、案件范围和提捕条件,统一司法尺度。设立检警协作办公室,公安机关刑事立案后及时通报检察机关同步介入,听取检察机关意见,对醉驾等轻微刑事案件,公安机关原则上不提请逮捕,采取非羁押方式直接起诉。近三年来,全市捕前共分流4899人,占犯罪嫌疑人总数的52.3%;判处缓刑人数3991人,占非羁押诉讼人数的81.4%。

(二)建立捕中听证机制,在审查逮捕中严控羁押。率先在全国开展审查逮捕诉讼化转型试点工作,由检察机关、司法行政机关、律师协会三方共同制定《审查逮捕工作中充分听取律师意见实施办法》,构建了书面听取、当面听取和公开听证阶梯式律师参与机制。检察机关受理公安机关提请逮捕案件后,以社会危险性的审查为重点,多渠道、多形式听取律师意见,对有无逮捕必要进行精细化、诉讼化审查,对可捕可不捕的不予批捕,更好地贯彻宽严相济的刑事司法政策。认真贯彻落实服务民营经济检察政策,探索涉民营企业案件公开听证模式,主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员、工商联等多方代表参与听证,依法严格审慎适用羁押措施。近三年来,全市共不予批准和决定逮捕1133人,占受理数的25.4%。

(三)建立捕后跟踪机制,在诉讼进程中依法及时变更羁押。严格按照法定程序,全面审查捕后案件犯罪嫌疑人羁押的必要性,坚持“三审三听”:审查卷宗事实,审查犯罪情节,审查社会外部评估因素;听取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、辩护人意见,听取被害人及其法定代理人、委托代理人意见,听取同监室在押人员评价,形成可供办案参考的调查报告,作为是否变更和解除强制措施的依据。近三年来,通过羁押必要性审查变更或解除强制措施367人,占执行逮捕人数的11%。

二、构建非羁押诉讼全方位保障机制,让刑事诉讼进程不因犯罪嫌疑人未羁押而“中途搁浅”

(一)创新实施“电子手表”智能监控。自2012年开始,在全国率先研发建设电子手表智能监控系统,通过北斗卫星、基站等多种定位模式,对佩戴智能手表的人员进行实时定位和轨道查询,实现了对取保候审人员“全时段、全方位”监督,为非羁押措施的适用奠定基础。特别是今年以来,全市开展打击电信诈骗专项行动,先后抓捕180余人,针对疫情期间犯罪嫌疑人散居于全国各地,不便于在东营集中羁押的现实情况,对其中160余人采取了电子监控措施,有力保障了案件的顺利推进。

(二)探索赔偿保证金提存制度。针对交通肇事、轻伤害等案件因一时无法达成和解,或者和解后犯罪嫌疑人不积极履行等情况,探索赔偿保证金由公证部门第三方提存制度,检察机关审查后可以对其作出不捕决定,待案件经判决确定赔偿数额后,由被害人持生效裁判文书至第三方申请取得赔偿金。该制度便于促成刑事和解,有效降低了轻罪案件逮捕率。2020年以来,全市共适用赔偿保证金制度案件132起147人。

(三)建立繁简分流快速办理机制。公安、检察、法院建立非羁押诉讼案件快速处理协作机制,创新“集中审理、打包起诉”工作模式,对犯罪嫌疑人认罪认罚、事实清楚、适用法律无争议的非羁押诉讼案件,确保7个工作日内审结;对轻微刑事案件,进入“快车道”,实行集中开庭、集中宣判,大部分“醉驾”类轻微刑事案件平均庭审时间7分钟,实现了快侦、快诉、快判。

三、构建非羁押诉讼社会支持体系,让犯罪嫌疑人感受到“法治温度”

(一)全国首创“刑事执行人权保障中心”。2014年,河口区检察院依托刑事智能监督平台整合取保候审、监视居住、社区矫正等功能,创建“黄河驿站”,后市委政法委牵头在全市推广应用。2017年,河口区检察院在黄河驿站基础上创建“刑事执行人权保障中心”。通过对非羁押人员各项诉讼权利保障,消除对抗情绪,推进认罪认罚服判。2019年8月,中国法学会刑事执行检察专业委员会第二届年会在东营现场观摩,与会领导、专家给予充分肯定。

(二)创建新航基地,整合社会力量全面参与。垦利区创建了集社区服务、集中教育、公益劳动及困难帮扶于一体的非羁押诉讼和社区矫正人员帮教基地--新航基地,将非羁押人员纳入社会治理网格化管理服务平台,犯罪嫌疑人是否存在诉讼风险纳入网格化监管内容,作为司法机关认罪认罚从宽量刑的重要依据,解决了公安机关警力不足、难以全面有效监管的难题,实现了对重点人员的网格化社会管控。

(三)搭建检调对接平台。针对犯罪嫌疑人认罪认罚,但与被害人在刑事附带民事赔偿上存在争议、非羁押诉讼难以推进的难题,依托东营市人民调解中心设立检察和解中心,与公安、法院、信访等部门和基层社区建立联动机制,充分发挥人民调解员、社区网格员、基层组织作用,通过释法说理,政策引导,促使刑事诉讼各方当事人在不违反法律、不损害公共利益的前提下,达成刑事和解协议,实现从“结案了事”到“案结事了人和”的转变。

【典型意义】

山东省东营市检察院以羁押必要性全流程审查、非羁押诉讼全方位保障、全社会支持为主要内容的“三位一体”非羁押诉讼模式,是落实“少捕慎诉少押”司法政策的有效机制,降低诉讼成本,提高司法效率。该模式充分运用科技手段保障诉讼顺利进行,创新赔偿保障金提存制度,创建刑事执行人权保障中心,以促进刑事和解、认罪认罚,在保障被害人权益和被告人诉讼权利等方面具有示范性。

案例4 甘肃省兰州市人民检察院创新大数据研判与衔接平台建设推进公益诉讼工作机制创新

【关键词】

公益诉讼 大数据研判 智能分析 平台管理

【改革情况】

甘肃省兰州市人民检察院紧跟时代步伐,运用“大数据”技术,实施“一个战略、两个行动”(即大数据战略、“互联网+”行动、“人工智能+”行动),建设公益诉讼大数据应用平台,与全市27家行政单位达成了数据对接与信息共享机制。目前,通过平台发现大量公益诉讼案件线索。仅2019年上半年,审查公益线索265件,依法立案230件,发出诉前检察建议217件,其中通过平台发现的案件占比近80%。实现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

一、打破数据壁垒,构建数据互通机制

兰州市检察机关充分利用已建设的“公益诉讼大数据应用平台”,构建数据互通机制,实现数据一次性采集。一方面,通过互联网采集新闻媒体、投诉举报、贴吧论坛等涉及公益诉讼的数据。另一方面,采用主动采集方式,建立了与行政执法单位数据对接机制,攻克了以往与多单位、多系统数据对接时,需要对接单位投入大量人力物力以及第三方供应商配合的问题。具体而言,只要网络可达、系统可见、数据可见(对接单位只需提供用户名密码)即可迅速、自动完成数据采集,节省了大量时间。同时,兰州市检察机关对兰州与甘肃公益诉讼案源发现渠道数据的标准进行梳理,形成各类案件类型所需要的数据资源目录体系、自然资源的知识图谱体系,完成数据源、数据格式、采集模板,开放形式等多种标准,为将来在甘肃开展的其他业务提供数据支撑,并形成全国性自然资源保护的技术标准和数据标准。

二、智能分析研判,准确定位责任主体

兰州市检察机关在办理公益诉讼案件时,通过平台智能研判功能,将平台过滤分类的线索数据与平台中预置的研判模型进行碰撞,自动识别出线索数据中反映的违法行为,快速研判出负有监管责任主体和保护责任的权利清单,并根据已经识别出的行政区划、权责主体、涉及领域等信息,对案件线索自动“归类、合并、集中”,在线索涉及多领域或多行业时,平台为办案人员提供知识匹配,还采集了互联网中全国范围内其他兄弟检察院所办理的公益诉讼案例,结合已经预警的线索详情,智能推荐相关案例,通过大数据平台为检察官提供相关的法律法规和类似案件,拓展检察官的办案思路,提高案件办理准确度,提升办案效率,为整个公益诉讼工作的顺利开展提供了强有力的技术支撑。

三、细化研判规则,支撑专项行动开展

在平台的应用过程中,兰州市检察机关坚持“专项带动、以点带面”的思路,推动公益诉讼工作深入发展。根据各个专项行动要求,细化平台研判规则,对采集到涉及专项行动的数据进行分类筛选,与先期采集到的其他知识资源数据库进行交叉比对,先后开展“网络餐饮”“携手清四乱,保护母亲河”“明长城文物保护”等多个专项行动,排查出一批涉及专项行动的公益诉讼案件线索。例如,2018年11月平台测试期间,在最高检部署的“保障千家万户舌尖安全”的专项行动中,兰州市检察机关通过平台发现互联网案源线索1200余条,对这些案源线索梳理后,向相关单位发出27份类案检察建议,保障了人民群众的饮食安全;在2019年3月8日开展的“携手清四乱,保护母亲河”专项中,发现线索781条,梳理后向相关单位发出检察建议,严厉打击了全市湖河流域“乱占、乱采、乱堆、乱建”等现象,真正织牢兰州市河湖生态环境保护网;2020年4月,平台采集到涉及可能存在损毁、破坏不可移动文物(包括古长城、烽火台、壕堑、墓葬遗址)、古建筑及工业遗产文物的线索224条,向包括榆中县城关镇、永登县武胜驿镇、皋兰县九合镇等地的人民政府发出类案诉前检察建议,依法妥善解决文物保护与乡村治理工作的冲突矛盾,为以后文物保护工作和乡村振兴文化旅游产业发展奠定了良好的文化遗产资源基础。

四、依托平台管理,持续跟进案件办理

兰州市检察机关通过平台对案件进行全周期管理,依据线索行政区划,通过平台“案源分配”功能,将线索分配到辖区内检察院,基层院检察官在接收线索后,根据平台智能推荐地点到现场进行初查,并在调查过程中使用无人机进行视频取证,调查结束后,相关照片、视频、调查意见等可通过平台进行填写上传,兰州市检察院可随时通过平台掌控办理进度,掌握基层院在办案中遇到的新问题、新思路、新办法,指导基层院办案,提升办案主观能动性,提高办案水平和质量。平台从数据采集、线索发现到对线索分析研判、现场调查情况、整改情况等均进行记录与留存,同时对已经发送了检察建议的案件,是否按照检察建议进行整改,整改情况是否符合法律标准,损害社会利益、国家利益、公共利益的情况是否已经停止,被破坏的资源是否得到恢复等对行政执法单位整改情况进行实时跟进,提高公益诉讼工作质效和社会公信力与满意度,努力实现检察机关公益诉讼工作法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

【典型意义】

科技是推动检察工作发展的重要力量。科技强检的关键是要促进科技与检察工作深度融合、取得推动检察工作发展的实效。甘肃省兰州市检察院探索建立公益诉讼大数据应用平台,将大数据、“互联网+”“人工智能+”等新技术新思维与检察机关公益诉讼工作深度融合,不仅建立了与行政执法单位的数据对接,而且可以自动识别线索数据中反映的违法行为,快速研判负有监管责任的主体和权力清单,具有很好的示范、推广价值。

案例5 上海市宝山区人民检察院邀请专门技术人员参与办案增强“四大检察”专业力量

【关键词】

专业人员辅助办案 解决技术难题

【改革情况】

近年来,检察机关在办理生态环境和资源保护、食品药品安全、知识产权、金融犯罪、计算机犯罪等专业性较强的案件时,由于缺乏相关技术专业背景,使得案件涉及技术相关事实的认定成为难题。上海市宝山区检察院认真落实最高检《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定(试行)》,率先研究制定具体实施意见,明确专业技术人员参与案件诉讼活动、提供技术咨询过程中的职责和程序,为推进“四大检察”全面协调充分发展提供技术支撑。

一、践行“智慧借助”理念,完善制度设计

一是科学界定专业技术范围。明确规定专业技术调查人员是指在刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作中协助解决专门性、技术性问题或者提出意见的检察辅助人员,不包括以鉴定人身份参与办案的人员。二是明确适用范围。规定在办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、知识产权、金融犯罪、计算机犯罪等专业性较强的案件时,可以邀请其参与诉讼活动,提供专业咨询。三是扩展人员构成。明确辅助办案的专业技术人员既可以由本院相关技术人员担任,也可以从生态环境和资源、食品药品检验、审计、知识产权、产品质量、电子数据、文检、痕检等方面具有技术专长的人员中聘任。四是规范工作职责。明确专业技术人员可以对技术性事项的争议焦点以及调查的范围、顺序、方法等提出建议;对评估、审计的标准、方式等进行说明;在检察官的主持下参与现场勘验、调查取证;参与询问、听证、诉前检察建议圆桌会议;对技术调查意见进行解释、说明;列席检察官联席会议等有关会议,其提出的专业技术意见可以作为检察办案的参考。

二、加强履职保障,完善硬件支持

2020年6月5日,宝山区检察院举行首批专业技术人员聘任仪式。本次是从区院内部现有技术人员中,指派了3名电子数据、文检、痕检等方面的技术人员,从外部聘请了4名技术人员,涵盖了生态环境和资源、食品药品检验、知识产权等方面。2020年7月17日,宝山区检察院又聘任上海证监局稽查处副处长于承、上海证监局法制工作处四级调研员黄志达同志。

为确保专业技术人员作用得到充分发挥,宝山区检察院明确规定检察机关应当积极为他们的作提供必要条件,在检务保障部设置检察技术中心,专门负责日常管理;检察官应当主动介绍与案件专门性问题有关的情况,提供涉及专门性问题的相关材料,明确要求协助或提出意见的问题,保障专业技术人员履职。同时,宝山区检察院在现有技术条件基础上,专门设立检察技术中心,主要职能包括“公益诉讼快速检测实验室”、司法鉴定分中心和技术调查官队伍管理。检察技术中心可指派或聘请专业技术人员协助各业务部门开展检察工作。

三、落实辅助办案,增强办案专业性

《若干意见(试行)》出台后,宝山区检察院积极落实相关制度,充分运用专业人士资源优势,办理一批涉及专业领域案件,取得良好效果。2020年6月10日,宝山区检察院第五检察部在办理一起与生态环境公益诉讼有关案件中,邀请聘任的技术人员余成鹏参与现场调查。余成鹏为上海国齐检测技术有限公司工程师,在水和土壤等生态环境领域具有十分丰富的经验。经初步查看,现场用于收集污水及生活废弃物的设施简单,池壁和底板均未采取防渗漏措施,对周围环境存在污染风险。建议取样对总磷、PH等指标进行检测,为做好该案公益诉讼工作提供了技术支撑。2020年7月17日,宝山区检察院召开“关于场外配资刑法规制问题研讨会”,会议邀请聘任的专业技术人员于承、黄志达就场外配资的刑事打击必要性、入罪标准、不同行为主体的刑事责任及金融市场综合治理等问题开展研讨,两位专业技术人员运用其专业知识对场外配资行为中的专门性、技术性问题进行了分析,为区院办理该场外配资案件提供了思路,推动案件办理更加客观、公正、高效,有利于准确打击犯罪。

【典型意义】

宝山区检察院积极开展聘请专业技术人员参与辅助检察办案活动,明确了专业技术人员参与案件诉讼活动、提供技术咨询过程中的职责和程序,涵盖了“四大检察”相关的多种专业,是借助“外脑”辅助检察机关办案理念的生动实践,对进一步完善专业人士辅助检察官办理案件制度具有较强的参考价值。

案例6 浙江省嘉兴市海盐县人民检察院创建“案件码”分类管控机制助推刑事案件质效新提升

【关键词】

案件码 侦查监督 分类管控

【改革情况】

为做优新时代刑事检察,全面提升刑事案件办理质效,浙江省海盐县检察院牢牢把握数字赋能检察工作带来的发展机遇,自主研发“案件码”程序,对刑事案件进行源头管控、精密智控,努力降低诉讼成本、提升诉讼效益,推动刑事检察程序全面优化。自2020年2月份“案件码”应用以来,刑事案件办理质效明显提升,退补率、延长率同比分别下降57.05%和60.77%,“案-件比”稳控在1.3左右。

一、创新驱动,“科学赋码”激发捕诉一体新优势

紧抓“捕诉一体”运行下“一人全链条管理一案”的新机遇,凝聚检警协作合力,以智慧检察为依托,打造刑事案件管控利器--“案件码”,强化案件源头管理和审前过滤,提升办案质效。

(一)转变监督理念,统一检警应用共识。打破检察机关被动受理、单向监督壁垒,强化检警联动协作,协同公安机关对近年来刑事案件退补、延长情形“高发”的原因进行研究分析,充分听取意见建议,共同研究决定启用“案件码”程序对刑事案件进行质量管控。联合出台《刑事案件“案件码”分类管控实施办法》,就“案件码”的适用范围、运作程序及适用效果等达成一致共识,确保制度规范化统一运行。

(二)科学量化评分,直观体现案件质量。深入调研影响案件质效关键因素,科学设计《“案件码”量化评分表》,从犯罪构成、量刑情节两个维度科学量化评分,设置10个具体评分项,以100分作为满分评价基准,以对案件质量的影响程度设定相应分值,由承办检察官根据各项目存在问题的严重程度进行反向扣分。系统根据评分自动划分70分以下、70~90分、90分以上三档,分别赋予红、黄、绿三种颜色“案件码”。将“刑事责任能力未查清”等5个项目设置为一票否决项,一旦出现即赋予“红码”。首次受理评分后,承办检察官通过钉钉等渠道将“案件码”发送给侦查人员,侦查人员手机扫描后即可获悉案件评分详情,如对案件评分存在异议,可在线提出复核申请,由检警双方共同评议决定,增强赋码客观性与补侦针对性。

(三)前移审查关口,夯实案件质量根基。充分发挥捕诉一体优势,依托在公安机关设立的检察官办公室,前移证据审查关口,推动审查工作由静态观望到动态跟踪、由客观被动向主观能动转变。将“案件码”管控机制的适用范围确定为提前介入及审查逮捕案件,通过量化评分、三色预警、动态管控,将检察机关的证据意识以及不断提高的证据标准,从侦查初期即持续传递给公安机关,并从案件定性、证据收集、取证重点等方面实行同步引导,全面激发前期介入、质量控制等初步把关优势,为审查起诉阶段优质高效办理奠定证据基础。

二、锁定重点,“动态转码”助推办案质效新提升

明确检察官是非“绿码”案件“转码”的共同责任人,推进引导侦查模式不断改革,形成环环相扣、层层递进的“提前介入、捕后跟踪、边审边补”工作格局,实现办案质量与办案效率的良性耦合态势。

(一)强化检察主导,精准指明补侦方向。严格落实检察官指控证明犯罪主导责任,对非“绿码”案件,重点强化补充侦查提纲的说理性和针对性,按照要求逐项列明案件存在问题、补侦目的、补侦事项、补侦要求等,引导公安机关补侦重点更加突出,方向更加明确。如,对何某强奸案介入侦查工作中,在嫌疑人零口供且痕迹物证灭失的情况下,针对问题逐一列明补证方向,引导侦查人员利用间接证据构建和完善证据体系,最终案件顺利从“红码”转为“绿码”,嫌疑人也被依法逮捕。再如,徐某某等人销售假冒注册商标商品案办理中,精准作出《继续侦查取证意见书》,获评全省检察机关补充侦查优秀文书。

(二)动态跟踪引导,助推办案提速增效。建立完善“捕诉一体”下的分阶段链条式引导侦查模式,通过“案件码”程序强化补侦跟踪、动态引导。针对非“绿码”案件设置定时预警功能,提醒承办检察官对“红码”案件一周一评估、“黄码”案件半月一评估,实时反馈评估结果,督促扣分项目定期“销号”。初始评分赋码后,承办检察官依据后期补侦情况及时更新案件评分,动态变更“案件码”颜色,同步反映案件补侦进度,引导公安机关高效利用侦查阶段有利时机,及时补强完善证据,确保审查起诉前证据收集到位“转码”成功。

(三)推进诉前会商,把脉会诊疑难案件。对于部分经补充侦查仍无法顺利“转码”的重大疑难案件,协同公安机关建立诉前会商机制,由公安机关在案件侦查期限届满前十五日启动侦诉会商程序,就检察引导侦查意见落实、证据体系后续完善等进行再次分析研判,商讨解决办法,争取案件进入审查起诉环节时均能接近或达到“绿码”标准。如,办理一起涉案金额达70余万元的涉疫诈骗案中,通过诉前会商机制研究补证方向,推进该案在移送审查起诉前“销号”所有扣分项,由“黄码”升为“绿码”,后仅用一天时间完成审查起诉工作,极大提高了办案质效。

三、以质促效,“合理用码”构建监督制约新格局

坚持“理念共融、制度共筑、队伍共建、成功共享”原则,通过“案件码”管控机制双向传导监督压力,倒逼侦查人员、检察人员切实履行各自职责,主动提高全面、规范收集证据的意识和能力,促进形成严格执法、公正司法的良好法治环境。

(一)扫码分类受理,高效完成诉前过滤。建立扫码分类受理机制,案管部门受理移送审查起诉案件时,通过扫描“案件码”一键审核,按照“绿码放行、黄码待定、红码退回”原则分类受理,严把接收关口,防止案件“带病”进入审查起诉环节。“黄码”案件由承办检察官视具体案情,分别作出延期受理、先收后补等决定。案件受理后,以“案件码”预警级别为依据实行繁简分流,“绿码”案件快速办理,“黄码”“红码”案件精细化办理,实现轻重分离、快慢分道,进一步优化检力资源,提升整体效能。

(二)全程监督留痕,促进执法司法规范化。贯彻“在办案中监督、在监督中办案”的理念,以“案件码”管控机制为抓手,对刑事案件侦办程序进行全流程“跟踪式”监督,扫除监督盲区。通过主动提前介入下沉检力,帮助承办检察官及时掌握侦查活动情况,第一时间发现并纠正公安机关违法取证、证据瑕疵等执法不规范情形,防止问题进一步扩大,避免“小瑕疵”影响整案质量的情况发生。截止目前,在运用“案件码”提前介入、引导侦查过程中已发现违法取证线索2条,均发出纠正违法通知书要求整改,得到公安机关回复。

(三)内外联动监控,倒逼责任层层落实。激活大数据分析研判优势,在“案件码”程序中开发在办案件得分详情及“转码”查询统计功能,为宏观掌控、微观分析提供数据支持。加强与公安、法院的沟通协调,建立完善业务数据分析研判会商长效机制,通过对高频问题事项定期评析,及时总结经验,查摆不足,并就共性问题提出阶段性整改目标和措施,推动重点问题和类型化问题有效解决。针对部分长期侦查仍未顺利“转码”,尤其是羁押期限已至仍是“红码”的案件,实行责任倒查,推动履职行为与履职能力同步提升。

【典型意义】

捕诉一体办案模式全面推开后,办理刑事案件的检察官权责更加明确,如何最大化程度发挥捕诉一体的优势,充分发挥检察机关在刑事诉讼中的引导作用,是各地需要积极探索的新课题。浙江省嘉兴市海盐县检察院自主研发的“案件码”程序,充分发挥捕诉一体优势,实现对提前介入及审查逮捕案件的源头控制、动态跟踪、全程监督,大大降低了退回补充侦查率、延长审查起诉期限率及“案-件比”,探索了检察机关与公安机关在互相配合、互相制约过程中实现双赢、共赢的新模式,有效提升了案件办理质效。该程序具有较强的可复制性及推广性,可适用于其他检察机关特别是基层检察院。

案例7 陕西省人民检察院推行检务督导“面对面”促进内部监督“实打实”

【关键词】

检务督导 随机抽取 视频问询 整改落实

【改革情况】

2019年以来,陕西省人民检察院党组强化内部监督,着力构建与司法责任制改革相适应的内部监督新机制,创新检务督察新模式,以“检务督导面对面”为抓手,扎实推进检察工作高质量发展。

一、提高政治站位,统一思想认识,高起点、高质量谋划“检务督导面对面”工作

习近平总书记反复强调要崇尚实干、狠抓落实。“不忘初心、牢记使命”主题教育的总要求也是“守初心、担使命、找差距、抓落实”。为认真贯彻落实习近平总书记重要指示和来陕考察重要讲话精神,陕西省院党组针对过往“抓落实”工作中存在的“上热中温下冷”现象,找准“抓落实”就是抓基层、抓“一把手”、抓重点工作的关键,坚持目标导向、问题导向、结果导向相统一,统筹当前和长远,突出重点和难点,创新开展“检务督导面对面”检务督察工作模式,推动党中央重大决策部署、最高检和省委各项工作部署在陕西检察机关落地落实。

二、精心组织部署,聚焦重点难点,坚持精准发力、直面问题不动摇

省院党组高度重视内部监督工作,根据最高检部署成立检务督察部,配齐配强检务督察队伍,深入开展执法督察、巡视巡察、内部审计、追责惩戒等工作。

(一)做细做实工作“联动式”筹备。在广泛征求各内设机构督察需求的基础上,制定《“检务督导面对面”工作方案》,明确工作规则及流程。强化技术保障,上下联动调试远程视频视讯系统,确保全省各级院一个都不能少、视频会议每个环节都不出现纰漏。

(二)强化中心工作“聚焦式”选题。问询的题目是确保“检务督导面对面”活动取得实效的关键所在。省院党组高度重视问题的选择,要求聚焦近期检察中心工作,认真梳理习近平总书记重要讲话和指示批示精神,党中央重大决策部署和最高检、省委、省院工作部署,检察机关各条线重点工作安排等内容,问题范围覆盖党的建设、业务建设、队伍建设、党风廉政建设等全部检察工作。坚持“领导定方向、部门出题目”工作思路,责成检务督察部牵头,商省院各内设机构拟定问题后报院领导审核选定问询题目,并严格保密。2019年以来,“检务督导面对面”共整理列出200余个重点、难点问题并建立题库,已问询基层院40个题目,如习近平总书记有关政法工作及来陕考察重要讲话指示批示精神的贯彻落实情况,检察工作“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”总要求贯彻落实情况,扫黑除恶专项斗争情况,认罪认罚从宽制度落实情况,“一号检察建议”推动落实情况,群众来信件件有回复落实情况,重大事项请示报告制度落实情况,意识形态工作及“三同步”落实情况,检察长列席审委会情况,领导干部带头办案,公益诉讼开展情况等,均是建设政治性极强检察机关的必答题目。

(三)召开视频会议“面对面”问询。视频会议问询阶段是整个“检务督导面对面”活动的核心环节,共分为抽签、问询、点评、汇报、讲话5个环节。抽签问答点评环节,按照主持人的指令,省院自主研发的计算机抽签系统在全省111个基层院随机抽取,每次抽取3至4个基层院(每个市只抽取1个基层院)询问,被抽中基层院检察长当即脱稿回答3至4个问题,回答完毕后,由其所在市分院检察长对回答情况进行点评并简要汇报所问工作在全市开展落实情况。省院领导针对回答点评情况,现场发现问题,当场指出问题,即时公布 “答案”,切实形成“三级联动”模式。专项问询环节,省院对重大工作落实不到位的基层院进行专门问询。比如,就最高检安排部署的过问或干预、插手检察办案等重大事项填报工作,我们对持续“零报告”的三个基层院进行问询,督促迅速采取有效措施抓好落实。再如,对2018~2019年度无罪判决案件较多的西安市灞桥区检察院进行问询,该院检察长就下一步如何加强案件审查、努力避免出现无罪判决案件进行了汇报。整改汇报环节,由上次被抽查问询、督导检查的基层院检察长对问题整改及工作情况进行汇报,重点是“抓落实”的办法、措施和工作成效。

(四)实地调研指导“点对点”督察。视频会议结束后,省院立即组织调研指导组分赴被问询的基层院和所在市院进行实地督察,督导检查采取听取汇报、座谈交流、查阅资料、翻阅案卷、个别谈话等方式进行,重点检查被问询院和所在市级院“说的”和“做的”是否一致,安排部署工作是否彻底,抓落实工作是否深入,同时对各院日常管理、作风纪律等情况一并开展检务督察。

(五)党组会研究“实打实”通报。督导检查结束后,调研指导组结合视频会议问询情况和实地督导检查情况形成专门报告向党组汇报。省院党组认真讨论,结合当前全省工作现状,研究各项检察工作存在的问题,提出整改要求和下步工作计划。对问询中发现的问题,不掩饰、不护短,实事求是通报,要求全省各级院对照自查,举一反三,以点带面,切实推动“检务督导面对面”动真格、见实效。

三、强化问题整改,确保工作实效,坚决推动党中央重大决策部署和省委、最高检工作要求落地落实

“检务督导面对面”开展以来,全省检察干警干事创业的精气神大幅提升,“四个意识”更加牢固、“四个自信”更加坚定、“两个维护”更加坚决,上级各项工作部署得以落地生根,全省检察机关各项工作有了明显提升,2019年,陕西省检察业务5项数据列全国第一、1项数据列全国第二、5项数据列全国第三,另有29项数据进入全国前十;公益诉讼工作、“一号检察建议”落实等多项工作走在全国前列。

(一)以问询督导推动上级工作部署落地落实。比如,问询、督导礼泉县检察院时,发现该院对最高检“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”和“行政非诉执行监督‘一年攻坚’”两个专项活动虽有检察长批示,但没有工作方案,也没有按照上级院的部署同步开展。问题指出后,礼泉县检察院迅速成立组织领导机构,深入县级各相关行政部门,摸排案件线索,办理行政诉讼审判程序违法监督案件。同时,积极建立长效机制,与县法院、县自然资源局共同出台了《关于加强民事行政审判及执行活动监督工作的协作意见》,抓落实工作取得成效。西安沙坡地区院针对“对上级重大工作部署没有学习传达”的问题,将最高检、省、市检察院安排的重点工作要求、应知应会知识等整理下发至全院干警,利用党支部、党小组、科室等多种形式学习讨论、查找问题并进行整改。

(二)以整改落实提升检察工作质效。比如,省院通过问询基层院发现落实过问或干预、插手检察办案等重大事项填报制度中存在问题,遂以该项工作为重点,对市、县院进行督导检查,经过督促指导,目前各级院已经全部消除“零报告”。针对认罪认罚从宽制度适用率较低的问题(2019年8月时全省当月适用率为38.96%),经过 “检务督导面对面”问询督导检查,到2019年10月时已经上升到75.1%,12月达到83.79%,达到最高检提出的年底前单月适用率70%的目标要求。安康铁检院针对2019年第四季度“两项监督”数据为零的情况,对“两项监督”重点攻坚,2020年一季度,该院监督立案2件,监督撤案2件,侦查活动监督2件,纠正遗漏同案犯和纠正遗漏罪行各1人。

(三)以调查研究服务党组重大决策落实。从一开始,我们就把服务党组决策和推动工作落实作为“检务督导面对面”的出发点和落脚点,根据上级重大决策部署,选择事关检察全局的热点问题、工作落实的难点问题和执行上级决策部署中出现的倾向性、苗头性问题开展问询、督导,深挖全省检察工作中存在的矛盾和问题,对重点问题进行解剖分析,有针对性地提出解决问题的意见和建议,全面真实、喜忧兼报地向省院党组反映情况,保证党组及时准确、具体深入地了解工作动态,从而采取有针对性的应对措施,为推动党组科学决策和决策落实提供了充分的依据。

(四)以压力传导倒逼基层院检察长全面履职尽责。“检务督导面对面”,将工作责任压力有效传导至基层院检察长身上,基层院检察长纷纷表示,“自从省院开展‘检务督导面对面’以来,压力明显大了,学习次数多了,过问工作勤了,谋划研究工作细了”。定边县院检察长感触颇深:“当着全省检察同仁的面被省院党组进行‘面试’,这种巨大的压力是不言而喻的。‘检务督导面对面’既像一面镜子,让我们清醒地看到了自身存在的不足,同时又清晰地折射出作为一名合格的基层检察长应具备的素质、应履行的义务、应承担的责任,为我们加强自身能力提升和推动工作落实指引了方向;更像一把无形的鞭子,倒逼着各个检察长进一步强化学习思维,认真学习掌握党中央重大决策部署、省委和上级检察机关的工作要求和思路理念,切实把上级的要求和部署的每一项工作都记在心上、抓在手上,认认真真把上级重大工作部署真正落地落实”。

(五)以信息科技引领智慧检务与检务督察深度融合。为做好“检务督导面对面”工作,省院自主研发了计算机随机抽签系统,确保一个市只抽一个基层院回答问题;设计了“检务督导面对面”视频框架画面,利用先进的视频视讯系统和大数据等现代科技,确保视频会议顺利完成。通过智慧检务和检务督察的深度融合,让检务督察插上智慧检务的翅膀,减少了中间环节,省院领导直接和全省122个市、县院检察长“面对面”沟通交流,将责任压力直接传导至各市分院、基层院“一把手”身上;全省检察干警更进一步学习领会党中央重大决策部署和省委、最高检、省院部署的重点工作,为做好具体工作打下坚实基础。

【典型意义】

陕西省检察院推行的“检务督导面对面”工作,是发挥检务督察职能作用,推动中央、最高检重大部署落实的创新举措。陕西省院党组要求不作秀、见实效,扎实推进工作,逐步成为了基层院贯彻落实中央重大决策部署和最高检、省委以及省院工作部署的助推器,尤其对于加强强化上级院指导、推进新时代基层检察院建设具有借鉴意义。

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